Mariana Walter [*] y Leire Urkidi [**]
Traducido por: Verónica Núñez Reyes
Palabras clave: consultas comunitarias, minería, América Latina, instituciones híbridas, multi-escalaridad
Introducción
Este artículo estudia las consultas comunitarias sobre proyectos mineros metálicos a gran escala en Latinoamérica. Estas consultas son diferentes al principio de consentimiento previo, libre e informado o consulta previa, fomentado por los gobiernos nacionales. Desde la consulta de junio de 2002 en Tambograndre (Perú) hasta la de noviembre de 2012 en Mataquescuintla (Guatemala), se llevaron a cabo 68 consultas en 10 años. Éstas se han realizado en Perú, Argentina, Guatemala, Colombia y Perú. En todos los casos el resultado ha sido una gran oposición a los proyectos mineros. La particularidad de estas consultas es que no están fomentadas por los gobiernos nacionales como parte de los procedimientos oficiales para consultar a las comunidades, sino que están promovidas por movimientos de justicia ambiental, generalmente con el soporte de los gobiernos locales.
Este proceso está ocurriendo en un contexto en el que existen grandes presiones para extraer mineralesen Latinoamérica y, con ello, un incremento en el número de conflictos socio-medioambientales relacionados (Bebbington et al., 2008). Estudios recientes sobre los flujos metabólicos muestran que el material extraído y exportado por las economías latinoamericanas se ha multiplicado por un factor de entre tres y cuatro en los últimos cuarenta años (West y Schandl, 2013). Esto implica que, a medida que la frontera de extracción (Moore, 2000) avanza hacia nuevos depósitos – con concentraciones minerales más bajas –, los impactos económicos, medioambientales y sociales de la extracción se multiplican (Mudd, 2007; Prior et al., 2012).
El surgimiento y propagación de las consultas mineras en Latinoamérica
Para el periodo de 2002-2012 identificamos 68 consultas sobre minería metálica en cinco países latinoamericanos: Perú (2002, 2007, 2008, 2009 y 2012), Argentina (2003, 2012), Ecuador (2011), Colombia (2009) y Guatemala (57 consultas municipales desde Sipacapa en 2005 a Mataquescuintla en 2012).
La tabla 1 muestra los casos de consultas llevadas a cabo en un contexto de conflictos mineros activos. Esta tabla no incluye los casos de las consultas organizadas en Guatemala de forma preventiva, que no se presentan en este artículo por falta de espacio. El caso de Guatemala muestra algunos rasgos distintivos característicos. Mientras el primer caso de consulta (Sipacapa) y la consulta sobre la Minera San Rafael ocurrieron en el contexto de un conflicto activo, el resto de casos fueron parte de una campaña regional para prevenir la expansión de las actividades mineras en el país.
Tabla 1. Consultas en el marco de conflictos mineros activos en Latinoamérica, 2002-2012. *En las consultas se hicieron dos preguntas. En esta tabla solo presentamos la respuestas sobre la aceptación o rechazo a las actividades mineras. **Hay información divergente entre las fuente, sobre el papel que tomó el gobierno local en esta consulta.
Discusión
Las consultas estudiadas emergen en el contexto de luchas por la justicia ambiental y en momentos de criminalización y violencia, y reivindican el derecho a participar de las poblaciones afectadas por proyectos que ponen en riesgo sus tierras y modos de vida. Además, y como se expone a continuación, estas consultas constituyen una institución híbrida, resultado de una dinámica multi-escalar.
Una institución multi-escalar
Las consultas sobre minería están promovidas por movimientos sociales compuestos por una infinidad de grupos, incluyendo movimientos indígenas y campesinos, agricultores, liderazgos comunitarios, profesionales urbanos, parroquias locales, profeserado y ONGs, entre otros. A medida que los conflictos mineros evolucionan, estos movimientos sociales se
unen a redes y organizaciones (ambientales, anti-minería, de Derechos Humanos, indígenas, católicas…) que se mueven a través de múltiples escalas geográficas (Urkidi y Walter, 2011). En estas redes se divulga información, experiencias y estrategias, se promueve la movilidad de activistas para aprender y compartir experiencias entre comunidades, se apoya la participación en foros latinoamericanos e internacionales, y se facilita que los litigios lleguen a tribunales extranjeros (p.ej. las cortes del Reino Unido en el caso Majaz) o internacionales (p.ej. Sipacapa y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos).
Además, entre las redes que impulsaron la difusión de las consultas, encontramos que algunas de ellas nacieron de las primeras experiencias de consultas sobre minería: Tambogrande, Esquel y Sipacapa. Estos primeros casos fueron conflictos mineros relevantes tanto a escala nacional como transnacional, marcando un antes y un después en los procesos de consulta sobre minería en Latinoamérica y en sus propios países. La Red Muqui, nacida del conflicto en Tambogrande, fue un proveedor clave de información, experiencia y materiales para el caso de Majaz/Río Blanco y para posteriores consultas. La plataforma «Noalamina», coordinada por el movimiento anti-minería de Esquel, ha sido clave en la difusión de información y recursos entre las comunidades latinoamericanas. En Guatemala, el gran incremento de consultas mineras, está relacionado con la repercusión nacional e internacional de la experiencia de Sipacapa. Con el soporte de diferentes ONGs y asociaciones se crearon dos redes regionales entorno a conflictos sobre minería y proyectos hidroeléctricos en Guatemala (Asamblea de Recursos Naturales de Huehuetenango y Consejo de Pueblos de Occidente). Ha habido un proceso de intercambio de experiencias, en el cual las nuevas consultas fueron organizadas a partir de lo aprendido de las anteriores, a través de estas organizaciones y redes nacionales y transnacionales (Red Muqui, 2009; Janhcke Benavente y Meza 2010).
Las redes no sólo han jugado un papel clave en la difusión de la experiencia consultiva, sino que han proporcionado recursos logísticos, técnicos y a veces también financieros. Una amplia variedad de agentes transnacionales también han apoyado las consultas como observadores, contribuyendo a construir la legitimidad internacional de estos procesos. Oxfam, Friends of the Earth, Greenpeace, Mineral Policy Centre, Peace Brigades International, Nisgua, Catapa, Rigths Action y Mining Watch son algunas organizaciones observadoras internacionales que han estado presentes en las consultas mineras latinoamericanas.
Es más, a medida que las consultas se han ido multiplicando en Latinoamérica, las redes nacionales y transnacionales han tratado de sistematizar y reforzar el proceso de consultas y sus lecciones, organizando eventos internacionales (ej. Encuentro
Binacional Ecuador-Perú sobre Consultas a la Comunidad, el 28 de Febrero de 2012), y elaborando informes (ej. CISDE-ALAI, 2009; Duthie, 2012; Janhcke Benavente & Meza, 2010; McGee, 2008; Merida & Krenmayr, 2008, 2010). Los movimientos nacionales y transnacionales también han desarrollado y fortalecido las estrategias legales para defender la legalidad de las consultas y condenar los abusos a los derechos humanos en tribunales nacionales e internacionales (en la Corte Constitucional en Colombia, o la presentación del caso Sipacapa en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos), a través del seguimiento y denuncia de la creciente criminalización (p.ej. OCMAL 2011).
Al analizar cómo han viajado las consultas entre las comunidades de Latinoamérica, nos damos cuenta de que Internet y los documentales han sido vehículos clave en la difusión de testimonios y experiencias entre personas y lugares distantes. Mientras que el papel de Internet ha sido discutido en estudios previos (Bickerstaff y Agyeman, 2009), en este análisis también hemos visto cómo los documentales han contribuido significativamente a los procesos de aprendizaje social. Los documentales sobre el derrame de mercurio de Choropampa (Cajamarca, Perú) y sobre las consultas de Tambogrande y Sipacapa se distribuyeron ampliamente en la región (Choropampa: El precio del oro, 2002; Sipacapa no se vende, 2005; Tambogrande: mangos, muerte, minería, 2007). Estos y otros documentales han demostrado los impactos de las actividades mineras a gran escala y las estrategias de los grupos opositores, contribuyendo al proceso de aprendizaje del movimiento de justicia ambiental regional.
Los documentales juegan un papel central haciendo que las comunidades afectadas se den cuenta de que su conflicto no es local, sino que es simultáneamente local, nacional, regional global y estructural. En ese reconocimiento, se construye una perspectiva común y se refuerzan los vínculos solidarios.
La construcción y divulgación así como las fuentes de legitimidad de esta institución de participación (es decir, las consultas comunitarias) están inmersas en una compleja y dinámica interacción de actores sociales, discursos, redes y estrategias que se mueven a diferentes escalas. El poder político de las consultas está, en parte, basado en la habilidad de los movimientos supra-locales para moverse y difundir estos eventos a múltiples escalas, creando nuevos apoyos y reacciones. Las consultas, ya sean vecinales, populares, comunitarias o inter-étnicas, apelan a normas y derechos municipales, nacionales
e internacionales y son reclamadas por movimientos de justicia ambiental. En este sentido, las consultas latinoamericanas sobre minería son una institución multi-escalar, ya que están constituidas por (y son constituyentes de) actores sociales, estrategias, regulaciones y discursos pertenecientes a múltiples y cambiantes escalas. Mientras que las consultas pueden ser enmarcadas como una institución de participación que ejemplifica el proceso de gobernanza desde abajo (Paterson et al., 2003), la fuerza y legitimidad de esta institución es multi-escalar.
Las consultas como instituciones híbridas
El proceso de consultas comunitarias sobre minería se basa en una combinación de instituciones formales e informales, modernas y tradicionales adaptadas, en cualquier caso, al contexto local. Mientras los movimientos sociales han jugado un
papel clave en la aparición y difusión de las consultas, un rasgo particular ha sido el papel jugado por los gobiernos locales. Las consultas comunitarias combinan capacidades (gestión, comunicación, regulación) y diferentes clases de poder (legitimidad, redes, recursos, confianza) de los movimientos sociales (instituciones informales) y de los gobiernos locales (instituciones formales).
Los casos de consultas llevadas a cabo sin alianzas con los gobiernos locales son la excepción. En algunos casos, los gobiernos locales se unen rápidamente a los movimientos sociales o incluso juegan un papel central en la formación de movimientos críticos con las actividades mineras (p.ej. Majaz, Toquepala, la ola de consultas de Guatemala). En otros casos, los gobiernos locales cambian su posición a medida que aparecen los conflictos y finalmente permiten o apoyan las consultas para preservar la gobernabilidad o el poder local (p.ej. Esquel, Sipacapa), a veces adoptando una posición que difiere de la de su partido a nivel nacional.
La alianza con gobiernos locales fue clave para construir la legitimidad en las consultas (Red Muqui, 2009), enmarcándolas como una institución formal (y democrática) de participación local, no solo como una mera estrategia de los movimientos anti-minería (Muradian et al., 2003). El hecho de que las primeras consultas fueran llevadas a cabo a través de ordenanzas
locales contribuyó a construir las bases para legitimar la consiguiente ola de consultas, fueran éstas realizadas con o sin el soporte formal (p.ej. algunos distritos en la consulta de Tía María en Perú o en el caso de Kimsakocha en Ecuador). Por otro lado, la implicación de los movimientos sociales redujo, en algunos lugares, la desconfianza que muchas comunidades rurales tienen en relación a los organismos gubernamentales, incluyendo los municipales. En las consultas guatemaltecas el hecho de que actores sociales, que no estaban directamente relacionados con el gobierno municipal, estuvieran promoviendo las consultas fue interpretado como una fuente de confianza y fomentó la participación (Mérida y Krenmayer, 2008, 2010; entrevistas Guatemala, 2009). Podríamos decir que la legitimidad de las consultas es, en parte, causa y consecuencia de las alianzas híbridas formadas entre los gobiernos locales y los movimientos sociales.
En cada contexto, esta institución híbrida es legitimada haciendo referencia a las tradiciones propias y/o a la percepción colectiva de la forma socialmente aceptable de hacer las cosas (Cleaver, 2013). Una fuente relevante de legitimidad (interna y externa) procede de los procedimientos usados para consultar a la población, apelando a los valores democráticos y a los derechos de consulta indígenas. En muchos casos, lascomunidades crearon procedimientos híbridos que combinan los modos oficiales de participación democrática (p. ej.: los procedimientos de elecciones oficiales), con los derechos consuetudinarios indígenas y con las experiencias de previas consultas.
En muchos casos (en la mayoría de Perú, en Argentina, algunas en Guatemala), como por ejemplo Tambogrande, la consulta siguió los mismos procedimientos de unas elecciones oficiales: llamada formal al voto, registro de votantes, voto secreto, etc. y la calidad del proceso fue certificada por observadores externos. En algunas consultas en zona indígena se votó de manera secreta y en otras a mano alzada, como en muchas reuniones comunitarias. En 32 de las 57 consultas realizadas en Guatemala (todas en zona indígena), y en la de Colombia, las personas de la comunidad no registradas oficialmente también podían votar (Jahncke and Meza, 2010; Mérida y Krenmayr, 2010). Esto condujo a una mayor participación de las mujeres que en cualquier otra votación, dado que las mujeres están proporcionalmente menos registradas (es decir, no tienen carnet de identidad) que los hombres en Guatemala (Mérida y Krenmayr, 2010).
En contraste con las formas de gobernanza que continúan excluyendo a los grupos vulnerables (Ford, 2003; Cleaver et al., 2013; Swyngedouw, 2005), estas consultas son organizadas por – y tienen en cuenta a – grupos marginados como los pueblos indígenas, las mujeres y el campesinado. En este sentido, las consultas expanden el alcance propio de las instituciones formales e informales para fomentar la participación local.
Las consultas son algo más que la suma de regulaciones y derechos existentes y, aunque basadas en ellas, recuperan su alcance y significado, basándose en lo que se considera legítimo y justo para las comunidades locales. Por ejemplo: las comunidades, a través de sus prácticas y discursos, están expandiendo y re-significando la forma en que el Convenio 169 de la OIT – y la declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los grupos indígenas – enmarcan la «consulta previa»,
forzando así nuevos debates sobre el alcance de dichos convenios (McGee, 2008; Fulmer, 2011).
Conclusiones
Una de las cuestiones clave de las consultas comunitarias sobre minería es que constituyen una institución de participación social, más allá de ser una estrategia de lucha y reivindicación. Las consultas han logrado disminuir la frustración local y la violencia, al menos por un tiempo (después los episodios de criminalización han cambiado la situación) y han conseguido
cancelar algunos proyectos de manera provisional (Tambogrande, Esquel). La ola de consultas preventivas de Guatemala ha contribuido a que la mayoría de permisos de exploración no trascendieran a explotación.
Sin embargo, la legitimidad de las consultas está en disputa por parte de diferentes actores dentro de Estados y gobiernos. Mientras los gobiernos nacionales y los Ministerios de Minería, al igual que las compañías, rechazan, ignoran o criminalizan (definiéndolas como ilegales) estos eventos participativos, algunos gobiernos locales y provinciales, así como otros ministerios nacionales y regionales, autoridades o tribunales (p. ej.: Ombudsman, oficinas electorales nacionales, Tribunal Constitucional, consejos nacionales de derechos humanos, Ministerio de Medioambiente), reconocen esta institución de participación.
Esto refleja la heterogeneidad de intereses y valores que atraviesa las estructuras del Estado y señala la necesidad de problematizar el papel de los gobiernos y el Estado en los marcos de gobernanza ambiental. Las instituciones híbridas lideradas por la sociedad civil, tales como las consultas comunitarias, no pretenden necesariamente obviar o evitar a los gobiernos («bypass governments» según Delmas y Young, 2009), si no, por el contrario, anclar parte de su legitimidad
en alguno de los organismos gubernamentales (gobiernos locales en este caso).
Actualmente, el conflicto gira en torno a la formalización de los derechos de consulta y a la regulación de los procedimientos por parte de los gobiernos centrales, con el riesgo de cooptación, exclusión y desnaturalización de la consulta que eso comporta. Los movimientos sociales y las comunidades defienden que el marco legal actual es suficiente para aceptar las consultas y sus resultados y que más normas sólo llevarían a unas condiciones más restrictivas para la participación (Nisgua, 2011). Mientras tanto el proceso de consulta comunitaria sigue expandiéndose en Latinoamérica y llega a conflictos por
proyectos hidroeléctricos o por la extracción de otros recursos naturales; procesos que sin duda merecen ser seguidos muy de cerca.
Referencias
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[*] Institut de Ciències i tecnologies Ambientals (ICTA), Universidad Autónoma de Barcelona; International Institute of Social Studies (ISS), Erasmus University Rotterdam (marianawalter2002@gmail.com)
[**] Universidad del País Vasco UPV/EHU (Parte Hartuz; EKOPOL); Especialización Doctores UPV/EHU 2014 (leire.urkidi@ehu.es)
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