Miquel Ortega Cerdà*
Para comprender el origen del movimiento de justicia ambiental hay que remontarse a los Estados Unidos en la década de los ochenta del pasado siglo.(1) En este periodo se produjeron numerosos conflictos locales en los que habitantes, que vivían en muchas ocasiones en zonas pobres y con proporciones altas de minorías étnicas, protestaban por la imposición de nuevas instalaciones de vertederos de residuos en su territorio y/o por la contaminación que sufrían fruto de los vertidos producidos por actividades industriales contaminantes instaladas en sus municipios. Las protestas, a pesar de estar directamente relacionadas con la contaminación o riesgo ambiental, no estaban lideradas por grupos que se definieran como ecologistas, sino por ciudadanos locales preocupados por el desarrollo de las zonas donde se producía el conflicto (Bullard, R., 2005). En una primera fase estas protestas se llevaron a cabo de manera aislada, pero no tardaron en tener una repercusión nacional.
El conflicto de Warren, que tuvo lugar en 1982, constituye un salto cualitativo en la visualización y conceptualización de estos conflictos inicialmente desligados. Ese año el Estado de Carolina del Norte decidió ubicar en la provincia de Warren (una zona rural, con un nivel de ingresos bajo y poblado principalmente por afroamericanos) un vertedero de policlorobifenilos (PCB). La decisión encontró una fuerte oposición local y provocó que se iniciaran protestas organizadas por movimientos de base, que contaron con el apoyo de algunos grupos regionales y nacionales de defensores de los derechos civiles —principalmente de carácter religioso—, y algunos políticos. Las protestas terminaron en actos de resistencia pacífica: los opositores al proyecto trataron de bloquear el acceso de los camiones que debían transportar el PCB, y la policía no dudó en intervenir y hacer detenciones masivas. Quinientas personas fueron detenidas en los disturbios. Entre ellas había algunas personalidades como Walter E. Fauntroy —miembro del Congreso por el Estado de Columbia— y el Dr. Benjamin F. Chaves Jr., Director de la United Church of Christ (UCC) Commission for Racial Justice, una entidad religiosa de ámbito estatal que ya en los años anteriores había apoyado a varias comunidades locales que afrontaban problemáticas similares. Chaves explicó lo que estaba pasando en toda la nación, alegando que la decisión de instalar en aquella zona el vertedero debía interpretarse como un acto de racismo ambiental. Fue la primera vez que se utilizaba este concepto y logró un eco importante en los medios de comunicación de todo el país. La repercusión de la protesta fue muy notable y conforme se difundía, otros conflictos locales comenzaron a alegar también racismo ambiental hacia las comunidades minoritarias. Iniciaron así una serie de protestas en todo el país: Los Ángeles (en esta ocasión con comunidades hispanas involucradas), Nueva York, de Houston a Chicago, constituyéndose así el embrión del actual movimiento de justicia ambiental (Liu, F., 2001).
En paralelo al apoyo a varias protestas locales el UCC publicó en 1987 el estudio «Toxic Wastes and Race in the United States. A National Report on the Racial and SocioEconomical Characteristics of Communities with Harzadous Waste Sites» (UCC, Commission for Racial Justice, 1987) que fue importante para legitimar las protestas que alegaban que en EE UU había racismo ambiental a la hora de ubicar las instalaciones de gestión de residuos más contaminantes. El informe —a través de un estudio estadístico— llegaba a la conclusión de que la raza era la variable más significativa —entre las evaluadas— para entender la distribución de las instalaciones de residuos en los EE UU, y que las comunidades con porcentajes más altos de minorías étnicas eran las que tenían proporcionalmente más instalaciones de residuos peligrosos. El estudio, aunque posteriormente ha sido criticado en algunos aspectos metodológicos (Bowen, W., 2002), tuvo un fuerte impacto político, favoreció la creación de alianzas nacionales entre iniciativas hasta el momento locales, y reforzó el discurso de racismo y justicia ambiental.
EXTENSIÓN Y ASENTAMIENTO
La década de los noventa fue la década de creación de redes estatales del movimiento de justicia ambiental, el inicio de la respuesta de la administración de los EE UU a la presión social que se estaba generando, y la ampliación del movimiento tanto en las temáticas tratadas como en su cobertura geográfica. Se inició con tres actuaciones que marcarían estas tendencias.
Por un lado, la publicación del libro sobre justicia ambiental «Dumping in Dixie: Race, Class and the Environmental Quality» publicado por Robert Bullard (uno de los pensadores más influyentes en el movimiento de justicia ambiental de los Estados Unidos) (Bullard, R., 1990) contribuyó significativamente a difundir la problemática, al tiempo que ponía sobre la mesa una temática que ha dado lugar a tensiones importantes a lo largo de los años entre el movimiento ecologista: la relación en ocasiones conflictiva entre el movimiento ambientalista de los EE UU y el movimiento de justicia ambiental (véase (Sandler, R. y Pezzullo, P., 2007) para una revisión actualizada de la problemática). La tensión entre ambos movimientos se hizo claramente visible en enero de 1990 cuando The Gulf Coast Tenant Leadership Development Project envió una carta al llamado «Grupo de los 10» (formado por los principales grupos ecologistas de EE UU que trabajaban conjuntamente para enfrentar las políticas que fueron impulsadas por la administración Reagan entre 1981 y 1989). La carta denunciaba que los principales grupos ecologistas del país ignoraban o mantenían una postura ambivalente (y en los peores casos de complicidad) en la explotación ambiental de Font: Bullard, et al. (2007) las comunidades de color tanto en los EE UU como fuera de los EE UU. Igualmente señalaba que las temáticas de interés para las comunidades de color eran marginadas en los planes de acción de los grupos ecologistas, así como que obviaban las opiniones de la gente de color en la toma de decisiones de las organizaciones. La carta fue inmediatamente seguida por una segunda carta similar emitida por el Southwest Organizing Project y apoyada por 103 activistas, dirigida a los mismos actores (SWOP, 2003). Las cartas tuvieron un impacto considerable en las organizaciones receptoras, y fue un choque significativo por los grupos ecologistas tradicionales de los EE UU. Con la perspectiva que da el tiempo se puede ver que los llevó a iniciar un proceso de reflexión que en muchas ocasiones los transformó significativamente. Actualmente muchos de los grupos ecologistas han abierto áreas de trabajo específicas de justicia ambiental, han establecido sistemas de selección de personal favoreciendo la entrada a los grupos de minorías étnicas y les ha dado nuevas claves para establecer estrategias de trabajo en un futuro (ver por ejemplo (Gelobter, M. et al., 2005) o la entrevista a Nnimmo Bassey en esta misma revista).
El segundo hecho destacable fue la primera reunión nacional de los grupos de justicia ambiental que habían trabajado hasta el momento separadamente. La llamada First National People of Color Environmental Leadership Summit tuvo lugar en Washington, DC entre el 24 y el 27 de octubre de 1991 y reunió a 650 activistas de todos los estados del país, así como algunos del extranjero (Chile, Brasil, México, etc.). El encuentro sirvió para alcanzar varios objetivos. Por un lado se amplió la perspectiva más allá de las protestas centradas contra las actividades contaminantes, incorporando aspectos relacionados con la salud pública, la seguridad laboral, el uso de la tierra, el transporte, la vivienda, la distribución de recursos, etc. analizados en perspectivas social amplias y no estrictamente basadas en elementos raciales. Igualmente se reforzó la perspectiva internacional de las temáticas vinculadas a la justicia ambiental. En general se puede decir que el movimiento de justicia ambiental pasó de ser un movimiento para la justicia racial en un movimiento para la justicia para todos. Los resultados de las discusiones que se llevaron a cabo se plasmaron en los «Principios de la justicia ambiental» que desde ese momento han servido para establecer los elementos básicos del movimiento de justicia ambiental en todo el mundo (ver Ecología Política número 31 «15 años del movimiento de justicia ambiental»). El encuentro fue el inicio de un trabajo en red a nivel estatal que continúa hasta la actualidad, así como los primeros pasos hacia la internacionalización del movimiento que se llevaría a cabo durante la primera década del siglo XXI. Unos primeros pasos, pero, que ya comenzaron en 1992 con la presentación de los Principios acordados en la Cumbre de Río.
El tercer hecho de importancia destacable al inicio de la década de los 90 fue el comienzo del trabajo de lobby político que rápidamente logró incorporar el discurso de la justicia ambiental en el ámbito administrativo de los EE UU. En 1990 la conferencia «Race and the Incidence of Environmental Hazard» liderada por investigadores y activistas Bunyan Bryant y Paul Mohai, y que se llevó a cabo en la Universidad de Michigan, marcó las líneas generales de un constante lobby sobre la Agencia de Protección Ambiental (EPA por sus iniciales en inglés) para que afrontara la problemática que se estaba denunciando con cada vez más fuerza en todo el país. En julio de ese mismo año la EPA accedió a crear un grupo de trabajo sobre equidad ambiental encargado de evaluar las evidencias, identificar cuáles eran los factores más conflictivos, y evaluar las guías de actuación de la propia agencia. En junio de 1992 publicó el informe «Environmental Equity: Reducing Risk for all Communities» (Environmental Protection Agency, 1992), donde se reconocían evidencias de niveles superiores de plomo en la sangre de los niños negros frente a los blancos, y una evidencia clara de una potencialidad de mayor exposición a los principales contaminantes por parte de las comunidades afroamericanas. El informe también señalaba que la Agencia no había tomado las medidas necesarias para evaluar correctamente las potenciales contaminaciones a las comunidades con menos recursos y minoritarias. Igualmente señalaba que en los procedimientos utilizados por la Agencia no figuraba la equidad como uno de los objetivos a alcanzar. Como resultado de este estudio en noviembre del mismo año la EPA anunció la creación de una Oficina de Equidad ambiental que rápidamente pasó a llamarse la Oficina de Justicia Ambiental (encargada de coordinar las acciones de justicia ambiental) y el año siguiente, en noviembre de 1993, anunció la creación de Consejo Nacional Asesor de Justicia Ambiental, un organismo creado para asesorar y recomendar acciones directamente dirigidas a resolver los problemas de injusticia ambiental.
El 11 de febrero de 1994 el presidente de los EE UU (William Clinton) firmó la Ley 12898 «Acciones federales para lograr la justicia ambiental en las poblaciones minoritarias y de baja renta». Esta ley trataba de eliminar toda injusticia ambiental tanto en las leyes como los reglamentos federales. De esta manera en menos de dos décadas el concepto había pasado de las calles a ser incorporado por primera vez en una administración pública. La incorporación de la justicia ambiental en las políticas ambientales de EE UU continúa hasta la actualidad, y —aunque no han resuelto totalmente la problemática— constituye el ejemplo más avanzado en el mundo.
La primera década del siglo XXI se caracterizó por la continuidad de la extensión del movimiento en los EE UU, y la internacionalización del movimiento de justicia ambiental.
Numerosas entidades y grupos ecologistas de todo el mundo han adoptado los principios de la justicia ambiental y los ponen como un elemento clave de sus políticas y acciones (ver en esta misma revista la entrevista a Nnimmo Bassey de la organización Amigos de la Tierra internacional). Del mismo modo siguen siendo utilizados en numerosos conflictos locales de todo el mundo por grupos que no se autodefinen como ecologistas, y también progresivamente se incorporan a las leyes y las administraciones de algunos países pioneros. Siguiendo la expansión en temáticas y alcance territorial iniciada en la First National People of Color Environmental Leadership Summit, el concepto de justicia ambiental actualidad ya es un referente en los movimientos sociales vinculados a las políticas ambientales, de manera muy destacada en el ámbito de la lucha contra el cambio climático.
¿DEL MOVIMENTO SOCIAL A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?
Es indudable que los actores principales del desarrollo del discurso de justicia ambiental han sido, continúan siendo y continuarán siendo, una gran diversidad de movimientos y asociaciones vinculados en primera instancia a los derechos civiles, y más recientemente al medio ambiente. Sus actividades se centran mayoritariamente en el ámbito local, pero lo hacen bajo el cobijo y orientación de un concepto que se extiende por todo el mundo, y trata de influir tanto en las políticas públicas de toda escala, desde la más local hasta las más globales.
Es como resultado de la presión de este movimiento social, y a través de campañas de lobby específico, que algunas administraciones están empezando a incluir también algunos elementos específicos de la Justicia Ambiental tanto en su estructura administrativa como en el cuerpo legislativo, siguiendo así el paso de conceptos como el desarrollo sostenible o la ecoeficiencia. Hasta ahora, sin embargo, los cambios introducidos son limitados y no han alterado los elementos centrales de los sistemas socio-económicos.
No es extraño por tanto constatar que son los EE UU, donde nació el movimiento social más fuerte y donde se desarrolló en primera instancia, donde se han creado elementos administrativos más avanzados que tratan de alcanzar algunos aspectos de justicia ambiental en el seno de su propia sociedad (excluyendo por ahora las implicaciones internacionales de su sistema socio-económico). Para llegar hasta aquí han sido necesarios numerosos conflictos locales donde se protestaba por la injusticia ambiental existente, pero también ha sido necesario, tal como vimos anteriormente, un lobby constante iniciado en los años noventa.
Si fueron los movimientos vinculados a los derechos civiles los que impulsaron los cambios en la administración de los EE UU, en el Reino Unido fueron los movimientos ecologistas —concretamente los grupos nacionales de Amigos de la Tierra Internacional de Inglaterra y Escocia— los que impulsaron, a través de diversas campañas populares desde el año 1999, que se introdujeran elementos legislativos y cambios en la administración pública, tanto a nivel del Gobierno del Reino Unido como escocés (Dunion, K, y Scandrett, E, 2003). El lobby y trabajo realizado por el activista e investigador Kevin Union, en aquel momento director de Amigos de la Tierra Escocia, fue determinante, conjuntamente con el contexto político escocés a partir del año 2003, caracterizado por unos buenos resultados del partido Verde y la necesaria alianza entre el partido Laborista y los Demócratas Liberales (Slater, AM, Pedersen, O., 2009). Como resultado de la presión social, hoy en día tanto por el conjunto del Reino Unido como en Escocia encontramos algunos elementos tanto en la planificación ambiental como en el seguimiento de las políticas ambientales enraizados con el discurso de justicia ambiental.
Las iniciativas estatales en la Unión Europea, fuera del Reino Unido son muy limitadas y se centran principalmente en estudios puntuales o parciales, pero sin una derivación política destacable. Encontramos estudios parciales en casi todos los países, algunos ejemplos son los estudios realizados en Holanda y Rumanía (Coenen, F. y Halfacre, H., 1999) o Francia (Laurian, L., 2008). En Italia y Eslovaquia (Forastiere, F. et al., 2009), el Centro y Este de Europa (Varga, C., Kiss, I., y Ember, I., 2002) y el Reino Unido, entre otros, han llevado a cabo estudios en el ámbito de la salud y su relación con las instalaciones de gestión de residuos. En Noruega, Finlandia, Suecia, Alemania, Polonia, Reino Unido y de nuevo Italia —entre otros— se ha estudiado la relación entre la salud y la contaminación atmosférica (Deguen, S. y Zmirou-Navier, D., 2010). También se han realizado algunos estudios con una perspectiva europea global (Pye, S. et al., 2008), pero por ahora no ha sido incorporado en las estrategias políticas europeas en su conjunto.
En Cataluña, el Consejo Asesor para el Desarrollo Sostenible publicó el estudio «Equidad ambiental en Cataluña, diagnosis y propuestas de actuación», una parte del cual fue publicado en 2010 (Ortega, M. y Calaf, M., 2010). También existen algunas publicaciones en torno a la temática de desigualdades en la salud y medio ambiente (Borrell, C., Benach, J., y Grupo de trabajo CAPS F-Bofill, 2006) y una tesis doctoral sobre como incorporar la perspectiva de justicia ambiental a la administración pública catalana (Ortega, M., 2011). Pese a ello, por ahora, los numerosos «conflictos ambientales» existentes no se han articulado como un movimiento que impulse esta perspectiva en el interior de la administración.
En Sudáfrica, el concepto de justicia ambiental —y un conjunto de derivaciones asociadas— está explicitada en la principal ley ambiental «The South African National Environmental Management Act, 107 de 1998». El concepto fue introducido en esta ocasión gracias a la presión de un conjunto de movimientos sociales vinculados a la lucha contra el apartheid desde la perspectiva ambiental (ver Mc.Donald, D.A. (2002, 2007) para ampliar la información).
En América Latina las medidas administrativas y políticas son incipientes y han sido impulsadas gracias al trabajo principalmente de asociaciones vinculadas a las poblaciones indígenas, así como de los derechos humanos y del medio ambiente. Algunos marcos legislativos han introducido algunos aspectos innovadores y relevantes en las temáticas ambientales y vinculadas con la sostenibilidad, tal sería el caso de la Constitución Ecuatoriana aprobada en 2009, referentes por ejemplo a los derechos de la naturaleza y al concepto del «buen vivir» o «sumak kawsay». Lo mismo sucede con la constitución boliviana, aprobada en febrero de 2009, en temas vinculados al agua a la utilización de los recursos naturales. En ambos casos falta ver el desarrollo práctico de estos nuevos marcos constitucionales. En otros países como Brasil también existen movimientos sociales importantes en el ámbito de la justicia ambiental (la Rede Brasileira de Justiça Ambiental), así como marcos legislativos constitucionales adecuados. Igualmente se han realizado estudios importantes en diversas temáticas: racismo ambiental, justicia ambiental y el Amazonas, o justicia ambiental y sectores industriales como el químico. (2) Pese a todo continúa siendo un concepto político no plenamente establecido.
¿Y EL FUTURO?
El movimiento de justicia ambiental está definitivamente enraizado en las demandas de miles de conflictos locales en todo el mundo, y también se está articulando cada vez más como un eje central de la discusión ambiental. Desde el punto de vista conceptual al enlazar claramente con la demanda de una ampliación de los derechos humanos, donde se integre la dimensión ambiental en el derecho de las personas, realiza importantes contribuciones a una reflexión más general sobre el rol de los derechos básicos de las personas. Al mismo tiempo desde el punto de vista estratégico facilita la relación de los movimientos ecologistas con otros colectivos que trabajan en el ámbito de la participación y el reconocimiento, lo que favorece su extensión y ampliación a largo plazo. Posiblemente desde el punto de vista táctico el reto principal está en el salto a la elaboración e implementación de políticas públicas, dónde los primeros resultados aún son incipientes y parciales. No se trata de un paso simple, pues una implementación en profundidad del concepto de justicia ambiental requiere un replanteamiento global no sólo de los resultados de las políticas y planificaciones ambientales sino de las raíces a través de las cuales se toman las decisiones, lo que supone un elemento de ruptura para muchas de las instituciones y estructuras de poder creadas.
El movimiento de justicia ambiental está aquí para quedarse, y aunque sea difícil prever su evolución sin duda está llamado a ser un eje básico de la política ambiental de este siglo.
REFERENCIAS
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* Fundació ENT (mortega@ent.cat).
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1 Se puede encontrar una compilación completa de los principales momentos clave de la historia del movimiento de justicia ambiental en: http://www.ejrc.cau.edu/summit2/%20EJTimeline.pdf Última visita mayo 2011.
2 Ver más información en: http://www.fase.org.br/_fase/ Última visita mayo de 2011.
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