El debate sobre áreas marinas protegidas en la Antártida: ¿conservación o pesca?

Ricardo Roura[1]

 “Doublethink means the power of holding two contradictory beliefs in one’s mind simultaneously, and accepting both of them.”

George Orwell, 1984

Palabras clave: Antártida, Áreas Marinas Protegidas, Convención sobre la Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos, CCRVMA, conservación del medio ambiente, Oceáno Austral.

Introducción

La Convención sobre la Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos (Convención de la CRVMA) de 1980 reconoce en su preámbulo, entre otras declaraciones fundamentales, la importancia de salvaguardar el medio ambiente y proteger la integridad de los ecosistemas de los mares que rodean a la Antártida. En consequencia, el objetivo de la Convención es la conservación de los recursos vivos marinos antárticos, aun cuando ésta incluye la recolección sujeta a estrictos criterios ecosistémicos. Sin embargo, este objetivo básico se está desvirtuando debido al aumento de intereses pesqueros en la región y a la posición intransigente de algunos Estados miembros en la adopción de Áreas Marinas Protegidas (AMP)^[2] en un organismo que toma decisiones por consenso.

El organismo que regula la pesca en el Océano Austral – la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA), compuesta por 24 estados y la Unión Europea – se ha comprometido a establecer una red representativa de AMP en el Área de la Convención, de conformidad con los objetivos de conservación de la Convención (e.g. CCRVMA 2005, párrafo 4.12; CCRVMA 2007, párrafo 7.18), y en los últimos años ha logrado avanzar hacia este objetivo por medio de, inter alia, discusiones conceptuales; compilación y análisis de datos sobre zonas marinas; y la adopción de un marco general para el establecimiento de las AMP. El siguiente paso lógico en este proceso es trazar líneas en el mapa que delimiten ecosistemas importantes para su protección. En consecuencia, varios Miembros han presentado dos propuestas a la Comisión para proteger zonas marinas en la región del Mar de Ross y en la Antártida Oriental. Estas propuestas cubren varios millones de kilómetros cuadrados del Océano Austral con una combinación de AMP de uso múltiple y reservas marinas. Se esperaba que una o ambas de estas propuestas se aprobasen en la reunión anual de la Comisión en octubre de 2012. Sin embargo, la Comisión no pudo llegar a un consenso en esa oportunidad, ni en una reunión especialmente convocada para tratar estas propuestas en julio de 2013, ni tampoco en la siguiente reunión anual en octubre de 2013. Esta ralentización de las negociaciones pone en dudas la adopción de AMPs por parte de la CCRVMA en un futuro cercano.

Este artículo resume la gobernanza de la biodiversidad en aguas antárticas, el papel de la CCRVMA como organismo de conservación, y la discusión sobre las AMP hasta la fecha. El artículo concluye con un llamado a la CCRVMA para que complete estas negociaciones en un futuro próximo y, al hacerlo, que vuelva a sus orígenes – la conservación.

La gobernanza de la biodiversidad en el Océano Austral

Con una superficie terrestre de 14 millones de km² y una superficie marina de 20 millones de km², abundante fauna y flora en gran medida endémicas, y una presencia humana permanente que cubre muy por debajo del 1 % de la superficie terrestre, el continente antártico y el Océano Austral que lo circunda se describen con frecuencia como uno de las últimas zonas vírgenes del mundo (por ejemplo, Geoff, 1986). Partes del Océano Austral, en particular la región del Mar de Ross, han sido identificadas como las regiones marinas menos afectados por las actividades humanas a nivel mundial (Halpern et al., 2008). El Océano Austral contiene más de 10.000 especies únicas, incluyendo numerosas especies de aves marinas (entre ellas la mayoría de los pingüinos del mundo), varias especies de ballenas y focas, y una rica fauna bentónica y pelágica entre las que se cuentan especies de valor comercial como las austromerluzas y el kril antártico (véase, por ejemplo Shirihai, 2002 y Knox, 2007)[3]. Además, el Océano Austral es un área crucial para la investigación científica de ecosistemas marinos relativamente intactos, así como del cambio climático global (AOA 2012a).

Desde el comienzo del siglo XXI, los Estados han comenzado a discutir, en diversos ámbitos, la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad marina en zonas fuera de la jurisdicción nacional. Este debate fue impulsado por el aumento de la evidencia de las amenazas a estas áreas (sobreexplotación, cambio climático, acidificación de los océanos, polución y los nuevos descubrimientos científicos con respecto a la riqueza de los recursos genéticos marinos (Druel et al., 2013)[4].  Un debate paralelo ha tenido lugar con referencia a la Antártida de acuerdo a los instrumentos vigentes en esta región.

La Antártida se rige por un conjunto de instrumentos conocidos colectivamente como el Sistema del Tratado Antártico. Éste consiste del Tratado Antártico de 1959, las medidas en vigor según ese Tratado, varios instrumentos internacionales asociados (pero separados) en vigor, y las medidas vigentes que emanan esos instrumentos. Los instrumentos asociados son la Convención para la Conservación de las Focas Antárticas de 1972, la Convención de la CRVMA de 1980 y el Protocolo al Tratado Antártico sobre Protección del Medio Ambiente de 1991 (el Protocolo). La Convención para la Reglamentación de las Actividades sobre Recursos Minerales Antárticos de 1988 no ha entrado en vigor, ya que fue abandonada en favor del Protocolo que prohíbe cualquier actividad relacionada con los recursos minerales, salvo la investigación científica.

El Sistema del Tratado Antártico gobierna el continente antártico, las islas circundantes y el Océano Austral. Sin embargo, distintos instrumentos y organismos se aplican a la parte terrestre y a la parte marina. Si bien existe una superposición importante entre las membresías, éstas no son idénticas. Lo mismo ocurre con sus áreas de aplicación. El área de la CCRVMA se extiende hasta los límites aproximados de la Convergencia Antártica, que en parte coinciden con los límites de la Área del Tratado Antártico a 60 grados de latitud sur y, en parte, en los Océanos Atlántico e Índico, se extienden más hacia el norte hasta los 45-50 grados de latitud sur, abarcando también las zonas económicas exclusivas en torno a archipiélagos subantárticos, incluyendo grupos de islas que son objeto de disputas territoriales.

Una característica fundamental del Tratado Antártico es que su artículo IV «congela» los reclamos territoriales en su área de aplicación. Siete países (Argentina, Australia, Chile, Francia, Gran Bretaña, Nueva Zelanda, y Noruega) reclaman soberanía sobre sectores de la Antártida y otros dos países (EE.UU. y Rusia) se reservan el derecho a futuros reclamos y son, en cierta medida, semireclamantes (Fig. 1). Los reclamos territoriales impulsan gran parte de la política en la Antártida y esto se manifiesta en el papel más activo de las Partes reclamantes, EE.UU. y Rusia, en establecer la agenda política para el continente y en la actividad científica (Dudeney y Walton, 2012). La mayoría de los países del mundo no reconoce los reclamos territoriales en la Antártida, y para ellos la zona de alta mar se extiende hasta la costa del continente antártico bajo la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982.  La geopolítica antártica influencia la CCRVMA, con la añadidura de intereses pesqueros y estratégicos con respecto al uso de la alta mar, tanto en el Oceáno Austral como más ampliamente.

La Reunión Consultiva del Tratado Antártico (RCTA) y su Comité para la Protección del Medio Ambiente regulan las actividades en el Área del Tratado Antártico, con excepción de la pesca y la caza de focas y ballenas. Por su parte, la CCRVMA y su Comité Científico regulan las actividades pesqueras en el área de la CCRVMA. La Convención de Focas no ha entrado en funcionamiento en ausencia de la caza comercial de focas. Fuera del Sistema del Tratado Antártico, la Comisión Ballenera Internacional regula la caza de ballenas, incluyendo en el Oceáno Austral.

En líneas generales, esta superposición de regímenes y competencias en la región antártica ha resultado en un desarrollo institucional distinto a través de la división entre lo continental y lo marino, así como en distintos estándares de protección (o conservación) del medio ambiente. Si bien la Antártida ha sido designada como una «reserva natural, consagrada a la paz y a la ciencia» (Artículo 2 del Protocolo), el medio ambiente antártico se encuentra bajo crecientes presiones provenientes de las actividades humanas, incluyendo infraestructura relacionada con las actividades científicas, la prospección biológica, la pesca legal e ilegal de peces y kril, y la expansión del turismo en las costas y en el interior (Roura y Tin, 2014). Fenómenos mundiales como el cambio climático, el transporte de contaminantes a larga distancia y la globalización en sentido amplio resultan en presiones adicionales. El establecimiento de áreas protegidas permite controlar, en parte, algunas de estas presiones, y el Anexo V del Protocolo contiene una normativa para la protección y gestión de zonas. Bajo el Protocolo, cualquier zona, incluyendo las zonas marinas, puede ser designada como «Zona Antártica Especialmente Protegida» o «Zona Antártica Especialmente Administrada», de acuerdo a los objetivos de la gestión.

Aunque el Protocolo abarca el Océano Austral al sur de los 60 grados de latitud sur, en la práctica la RCTA ha cedido a la CCRVMA y a su Comité Científico derechos en relación con la injerencia del Protocolo en el medio ambiente marino, en particular con respecto a la designación de áreas protegidas. La designación de un área protegida vinculada con el medio marino por parte de la RCTA requiere el «consentimiento previo de la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos» (Protocolo, Anexo V, Art. 6 (2)), una cesión confirmada por Decisión 9 de la RCTA (2005). La paradoja es que la RCTA, que ha negociado la Convención de la CRVMA y creado su Comisión, ahora debe solicitar a esta última su aprobación para establecer áreas protegidas que tengan un componente marino.

Hasta ahora, RCTA ha designado diez zonas parcial o totalmente marinas como áreas especialmente protegidas o administradas, cubriendo un total de aproximadamente 5.000 km². La CCRVMA ha dado su consentimiento para la adopción de estas áreas, pero dejando abierta la opción de pescar en la más grande de ellas, que abarca unos 3.000 km². Esto significa que actualmente sólo unos 2.000 km² de aguas antárticas están protegidos efectivamente de las actividades pesqueras por medio de los instrumentos diponibles en el Protocolo (y aun así hubo incidentes de pesca en dos de estas zonas). Esto pone de relieve la importancia de la designación de áreas marinas protegidas por parte de la CCRVMA. Hasta la fecha, la CCRVMA ha designado una AMP, ubicada en la vecindad de las Islas Orcadas del Sur, con una superficie de unos 94.000 km² [5].

Fig. 1 – Los Miembros de la CCRVMA de acuerdo su actividad pesquera actual en el Área de la Convención de la CRVMA; reclamos territoriales en el Área del Tratado Antártico; y participación en las propuestas de AMP en el Mar de Ross o Antártida Oriental. Estos dos últimos factores son variables e.g. Gran Bretaña ha sido una proponente de AMP anteriormente; y Argentina, Namibia y Uruguay han tenido actividad pesquera años atrás. Los países miembros de la UE no son proponentes de AMP en sí mismos pero son un bloque asociado a la UE que sí lo es.

La CCRVMA como un organismo de conservación

La adopción de la Convención de la CRVMA fue un cambio importante del enfoque predatorio prevalente hasta entonces para gestionar recursos marinos vivos antárticos. La historia de la explotación del medio marino en la región antártica se ha caracterizado por episodios sucesivos de extracción de recursos, seguido por un colapso de las poblaciones objetivo, y el desplazamiento de las industrias a nuevas zonas o a nuevos recursos. La explotación de los recursos marinos vivos se remonta a finales del siglo XVIII, cuando la caza de focas se inició en las islas que rodean la Antártida. Durante un período de 150 años, las focas, luego las ballenas, y luego algunas especies de peces fueron sobreexplotadas. Algunas de estas especies no se han recuperado aún por completo de la depredación de décadas atrás.

Consciente de los riesgos de sobreexplotación de los recursos marinos vivos resultando de la explotación no regulada, el Tratado Antártico de 1959 asigna a sus Partes responsabilidades con respecto a la «preservación y conservación» de los recursos vivos de la Antártida (Tratado Antártico, art. IX, párrafo 1 (f)). Como se ha notado anteriormente, en 1980 las Partes del Tratado Antártico negociaron la Convención de la CRVMA, que entró en vigor en 1982. A diferencia de las Organizaciones Regionales de Pesca (ORP) en vigencia en otras partes del mundo, el objetivo principal de la Convención de la CRVMA, como lo indica su nombre, es la “conservación” de los recursos vivos marinos antárticos. El Artículo II (1) de la Convención establece este objetivo básico.

El Artículo II (2) señala que a los efectos de la CCRVMA, el término «conservación» incluye la «utilización racional». Si bien este término no se encuentra definido en la Convención, se suele emplear en el lenguaje diplomático como forma abreviada para referirse a la explotación de los recursos vivos marinos antárticos. Sin embargo, también se ha descrito en el uso no extractivo de recursos como formas de utilización  racional, incluyendo inter alia la conservación de las estructuras y funciones ecológicas a través de la prohibición de la pesca en hábitats de importancia para mamíferos, aves, peces e invertebrados autóctonos; y el mantenimiento de áreas de referencia cerrada a la pesca para discernir mejor los efectos del cambio climático en el ecosistema (EE.UU., 2011:1; CCRVMA, 2011a, párrafo 7.10), si bien esta interpretación de utilización racional genera el rechazo de algunos países pesqueros (párrafo 7.15) . Se ha argumentado también que las AMP son también una parte integral de la utilización racional de los ecosistemas marinos de la Antártida, ya que pueden utilizarse para evitar o minimizar cambios en el ecosistema marino resultantes directa o indirectamente de la recolección (CCRVMA, 2011b, párrafos 5.15 y 5.16).

En todo caso, bajo el Artículo II (3) de la Convención de la CRVMA toda recolección y actividades conexas en la zona del Convenio deberán efectuarse de conformidad con las disposiciones de la Convención y con varios principios importantes de conservación basados en la precaución y el enfoque ecosistémico. El principio de precaución implica que si existe incertidumbre científica acerca del impacto de la pesca en los ecosistemas, los proponentes deben tomar medidas de precaución (como por ejemplo limitar o suspender la pesca) antes de contar con una prueba científica completa del riesgo causado por la recolección. El enfoque ecosistémico requiere que se consideren todas las especies marinas de la región, así como las relaciones entre las distintas especies. (En contraste, las ORP en el resto del mundo tienden a considerar solo las poblaciones objetivo). Como señala Miller (2014:77), «la aplicación operativa del Artículo II de la Convención requiere un equilibrio entre «conservación» y «utilización racional» para asegurar que las relaciones ecológicas existentes entre poblaciones recolectadas, las especies dependientes y afines se mantengan y que las poblaciones mermadas se restauren a niveles donde la productividad biológica es mayor».

La CCRVMA es el primer acuerdo internacional en incorporar enfoques ecosistémicos y precautorios como preceptos básicos para el manejo de los recursos vivos marinos, y ha sido reconocida como la única entidad regional con competencia pesquera que sistemáticamente lleva a cabo una aplicación detallada del enfoque ecosistémico en su gestión (Gascón González y Werner Kinkelin, 2008). Los principales logros de la CCRVMA incluyen: una gestión basada en el enfoque ecosistémico desde 1980; la reducción de mortalidad de aves como resultado de la captura incidental durante la pesca; la adopción de medidas para combatir la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada; y medidas de protección de ecosistemas marinos vulnerables bénticos (CCRVMA, 2012).

El debate sobre las áreas marinas protegidas en la Antártida

En 2002, los gobiernos en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible trataron la protección del medio ambiente marino y acordaron, inter alia, el compromiso de establecer «…zonas marinas protegidas de conformidad con el derecho internacional y sobre la base de información científica, incluso el establecimiento de redes antes de 2012.» (Naciones Unidas, 2002, párrafo 32 (c)).

En 2004, la CCRVMA empezó a abordar el tema de las AMP en sus reuniones anuales, y con los años avanzó a través de una serie de talleres, el desarrollo de un proceso de bioregionalización del Oceáno Austral[6] previo a la identificación de zonas candidatas como AMP, la adopción de la primera AMP en las Islas Orcadas del Sur en 2009 (Medida de Conservación 91-03), y la aprobación de un marco general para el establecimiento de las AMP de la CCRVMA en 2011 (Medida de Conservación 91-04). Este último instrumento debía de agilizar la adopción de nuevas áreas marinas protegidas. Sin embargo, como se señaló anteriormente, las tres rondas de conversaciones que siguieron entre 2012 y 2013 (y numerosos contactos bilaterales) no pudieron lograr el consenso necesario para adoptar  las AMP en consideración. Éstas eran una propuesta de EE.UU. y Nueva Zelanda para una AMP de 1,3 millones de km² en el Mar de Ross, incluyendo 1,25 millones de km² totalmente protegidos; y una propuesta de Australia, Francia y el de la UE para una red de AMP en la Antártida oriental de 1,6 millones de km², donde las actividades de pesca futuras tendrían que aprobarse por consenso[7].  Después de casi una década de progreso, esta pérdida de dinamismo en las negociaciones no es un buen presagio.

Si bien la CCRVMA logró el consenso para adoptar las Medida de Conservación 91-03 y 91-04, es evidente que algunos Miembros son hostiles al concepto de AMP, en tanto éstas interfieran con la pesca. Por ejemplo, a raíz de la adopción de la primera AMP en el Océano Austral en 2009, al sur de las Islas Orcadas del Sur, Japón declaró que «…. pudo aceptar la propuesta revisada del Reino Unido porque se excluyó el área donde se lleva a cabo la pesca de la propuesta original para no restringir la pesquería». Además, Japón señaló que este representaba un buen precedente para las futuras deliberaciones sobre el establecimiento de AMP por parte de la Comisión y «…reiteró su esperanza de que cuando se considere el establecimiento de AMP en el futuro, se de la misma consideración a las pesquerías» (CCRVMA, 2009, párrafo 7.4). La República de Corea y Rusia apoyaron esta declaración (párrafo 7.5), mientras que «numerosos miembros rechazaron el concepto expresado por Japón de que las AMP y las actividades de pesca son mutuamente excluyentes. » (párrafo 7.7).

Las concesiones que se han pedido de los proponentes incluyen reducir la superficie total y el número de subáreas de las AMP y limitar su duración por medio de fechas de expiración. Más recientemente, Rusia ha declarado, por medio de varios documentos presentados a la CCRVMA, que no cree en la capacidad jurídica de la misma para adoptar las AMP (CCRVMA, 2013, párrafo 3.18), un concepto que también ha manifestado Ucrania (CCRVMA, 2013 párrafo 3.26). Muchos Miembros han rechazado estas declaraciones, citando entre otras razones las Medidas de Conservación sobre AMP ya aprobadas por la CCRVMA.

Como es evidente en estos ejemplos, algunos argumentos usados en la discusión de la CCRVMA parecen contradecir los objetivos básicos de la Convención y su historia temprana, y ponen en duda la vocación conservacionista de algunos Miembros. Rusia y Ucrania han expresado su oposición a las AMP en la forma más estridente, pero han contado con el beneplácito de otros Miembros, particularmente China. No es sorprendente que la  mayor oposición a las AMP surja de países con una agenda pesquera estratégica, pero en todo caso debe notarse que algunos de los proponentes son también países pesqueros (Fig. 1). En balance, la CCRVMA, debido a  la necesidad de alcanzar consenso, podría estar derivando hacia un régimen de ordenación pesquera que acepta, o tolera, medidas de conservación, siempre y cuando la recolección mantenga la primacía. Como lo señala Brooks (en prensa), desde que la CCRVMA entró en vigencia en 1982 el número de países pesqueros en la Antártida se ha cuadriplicado, en correlación con el aumento de la pesca de austromerluza, y esto puede influir en la posición de países pesqueros con respecto a las áreas marinas protegidas y a otras medidas de conservación.

Fig 2. Pingüinos de Adelia (Pygoscelis adeliae) sobre hielo marino en la region del Mar de Ross. Foto de John Weller.

Desde fines de la década del setenta, las ONG ambientalistas, nucleadas bajo la Coalición de la Antártida y el Oceáno Austral (ASOC, en inglés)[8] han impulsado la protección del medio ambiente antártico (Roura, 2007). La Alianza para el Oceáno Austral (AOA)^[9], formada en 2011 y compuesta por más de 30 organizaciones a nivel mundial, trabaja específicamente para promover la protección del Oceáno Austral por medio de áreas marinas protegidas de la CCRVMA.  Estas ONG participan como observadoras en las reuniones de la CCRVMA y han sido testigos de cómo las negociaciones sobre las AMP se han ralentizado. Al cierre de la reunión de CCRVMA XXXII ,el 1 de noviembre de 2013, los representantes de las ONG pidieron a los Miembros que retomaran las negociaciones en 2014 dispuestos a lograr el consenso sobre las dos propuestas de AMP sobre la mesa, allanando así también el camino para futuras propuestas. Los ecologistas también se sintieron obligados a declarar:

«Se ha afirmado que las propuestas presentadas no contienen justificaciones científicas suficientes, pero están basadas en décadas de investigación. Algunos se quejan de que estas AMPs interfieren demasiado con la pesca. ASOC no está en contra de la pesca, pero las AMP tienen diferentes objetivos, en consonancia con los objetivos originales de la CCRVMA. Esto crea una situación perversa en la que la designación de las AMP requiere más evidencia de que la apertura de una pesquería. LA CCRVMA siempre se ha enorgullecido de ser algo más que una Organización Regional de Pesca. ¿Debemos concluir que la segunda «C» en CCRVMA representa algo distinto de «conservación»? ¿Tal vez debería llamarse ahora la «Convención para el Consumo de los Recursos Vivos Marinos Antárticos?[10]”.

Conclusiones

Después de casi una década de progreso acumulativo hacia la adopción de áreas marinas protegidas en el Océano Austral, no solo las negociaciones se han frenado, sino que también parecería que la CCRVMA se enfrenta a una crisis de identidad que pone en peligro su misión como organismo de conservación. Esto tendría implicaciones más amplias para la protección del medio ambiente antártico de acuerdo a los diversos instrumentos del Sistema del Tratado Antártico. En efecto, la protección del medio ambiente antártico, en sentido amplio, se basa en dos pilares: el Protocolo ambiental y la Convención de la CRVMA. El Protocolo trata de algunas cuestiones relativas al mar, tal como la prevención de la contaminación marina, pero el establecimiento de áreas marinas protegidas y la protección de las fuentes de alimento para la fauna marina que se reproduce en tierra y se alimenta en el mar, tales como focas y pingüinos, dependen principalmente de un solo pilar: la Convención de la CRVMA.

En forma casi Orwelliana, algunas interpretaciones parecerían implicar que en el Art. II (2) de la Convención, el mandato de «conservación» significa principalmente «utilización racional», esto es, un eufemismo para la recolección. Si la interpretación e implementación de la Convención de la CRVMA se vuelcan hacia la explotación, su objetivo original se desvirtuaría y, además, se comprometerían algunos de los logros del Protocolo, particularmente en tanto a la protección de la fauna antártica.

En este contexto, es hora de que los Miembros de la CCRVMA, en forma individual y colectiva, vuelvan a los orígenes de la Convención, tal y como se comprometieron en 1980, y también desde entonces, antes de que cambie el carácter de este organismo. La conservación y la recolección deben coexistir en el marco de un régimen de gestión de los recursos vivos marinos basado en los enfoques ecosistémicos y precautorios. Un legado de zonas marinas protegidas en el Océano Austral, complementario de otros procesos globales afines, indicaría que la palabra «conservación» en la Convención de la CRVMA no es un concepto vacío de significado, sino una realidad tangible.

Referencias

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Brooks, Cassandra M (en prensa), “Competing Values on the Antarctic High Seas: CCRVMA and the Challenge of Marine Protected Areas”, Polar Journal 3 (1).

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